来源：《生态城市》（2010年第3期）

作者：孙发政（中国水土保持学会理事、南方水土保持研究会副理事长、中国科学家论坛副理事长）

（原）编者按：十一届全国人大常委会第十六次会议初次审议了《中华人民共和国水土保持法（修订草案）》。《中华人民共和国水土保持法（修订草案）》及草案说明在中国人大网公布，向社会公开征集意见。孙发政先生从水土生态理论的视野，提出了《中华人民共和国水土生态保持法》（新思想篇），现予全文刊载，供社会各界同行商榷。

中华人民共和国水土生态保持法（新思想篇）

第一章　总 则

第一条　为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水土生态资源，协调好水、土、植被、人之间的生态关系，减轻水、旱、风沙灾害，改善和保护生态环境，保障经济社会可持续发展，制定本法。

第二条　在中华人民共和国境内从事水土生态保持活动，应当遵守本法。

本法所称水土生态保持，是指对自然因素和人为活动造成水土流失和生态破坏所采取的预防、保护和治理措施。

第三条　水土生态保持工作实行预防为主，保护优先，全面规划，综合治理，因地制宜，科学管理，注重生态效益的方针。

第四条　县级以上人民政府应当加强对水土生态保持工作的统一领导，将水土生态保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划，对水土生态保持规划确定的任务，安排专项资金，并组织实施。

国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土生态保持目标责任制和考核奖惩制度。

第五条　国务院水土生态保持委员会主管全国的水土生态保持工作。

国务院水土生态保持行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖范围内承担法律、行政法规规定的和国务院水土生态保持行政主管部门授予的水土生态保持监督管理职责。

县级以上地方人民政府水土生态保持行政主管部门主管本行政区域的水土生态保持工作。

县级以上人民政府其他有关部门按照各自职责，做好有关的生态保护和水土流失预防和治理工作。

第六条　各级人民政府应当加强水土生态保持宣传教育工作，普及水土生态保持科学知识，增强社会公众的水土生态保持意识。

第七条　国家鼓励和支持水土生态保持科学技术研究，提高水土生态保持科学技术水平，推广先进的水土生态保持技术，培养水土生态保持科学技术人才。

第八条　任何单位和个人都有保护水土生态资源、防止生态破坏、预防和治理水土流失的义务，并有权对破坏水土生态资源、造成水土流失的行为进行举报。

第九条　国家鼓励和支持社会力量参与水土生态保持工作。

对水土生态保持工作中成绩显著的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。

第二章　规 划

第十条　国务院水土生态保持行政主管部门应当定期组织全国水土流失和生态现状调查并公告调查结果。

省、自治区、直辖市人民政府水土生态保持行政主管部门负责本行政区域的水土流失和生态现状调查并公告调查结果，公告前应当将调查结果报国务院水土生态保持委员会备案。

第十一条　县级以上人民政府应当依据水土流失和生态现状调查结果划定并公告水土流失和生态保护重点预防区和重点治理区。

对水土流失潜在危险较大的区域，应当划定为水土流失重点预防区，实施重点预防保护和监测；对水土流失严重的区域，应当划定为水土流失重点治理区，实施重点治理。

第十二条　县级以上人民政府水土生态保持行政主管部门应当在水土流失和生态现状调查和水土流失重点预防区、重点治理区划定的基础上，会同有关部门编制水土生态保持规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准后，由水土生态保持行政主管部门组织实施。

水土生态保持规划一经批准，应当严格执行；经批准的规划需要修改的，应当按照规划编制程序报原批准机关批准。

第十三条　水土生态保持规划应当包括水土流失状况、成因和规律，水土流失类型区划分，水土流失防治目标和措施以及水、土、植被、人之间的生态关系的协调等。

第十四条　水土生态保持规划应当服务于国民经济和社会发展总体规划，并与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等相协调与相衔接。

第十五条　水土生态保持规划分为整体规划和专项规划。

整体规划是指以整个国家疆域或者行政区域或者流域为单元，对预防和治理水土流失、保护和合理利用水土生态资源作出的整体部署。

专项规划是指对预防保护、监督管理、综合治理、监测预报、科技推广等水土生态保持专项工作或者特定区域水土流失和生态失调的预防和治理作出的专项部署。

专项规划应当服从整体规划。

第十六条　基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等规划，在实施过程中可能造成水土流失和生态破坏的，规划的组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，以及对生态破坏所采取的一些补救措施，并在规划报请审批前征求本级人民政府水土生态保持行政主管部门的意见。

第三章　预防和保护

第十七条　地方各级人民政府应当组织全民植树种草，扩大林草覆盖面积，涵养水源，并采取封育保护、自然修复等措施，预防和减轻水土流失，防止石漠化、荒漠化、沙漠化的发生和发展，保护和改善生态环境。

第十八条　地方各级人民政府应当加强对取土、挖砂、采石等活动的管理，预防和减轻水土流失，保护原生植被和原生地貌以及生态景观。

禁止在崩塌滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等加重地质灾害的活动。崩塌滑坡危险区和泥石流易发区的范围，由县级以上地方人民政府划定并公告。崩塌滑坡危险区和泥石流易发区的划定应当与地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区、重点防治区相衔接。

第十九条　在水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制可能造成水土流失和生态破坏的生产建设活动，严格保护植被、沙壳、结皮、地衣等。但改善人居生态环境、发展经济的开发建设项目不在限制之列。

在侵蚀沟的沟坡和沟岸、河流的两岸以及湖泊和水库的周边，所有权人、使用权人或者有关管理单位应当营造植被保护带。禁止开垦或者开发植被保护带。

第二十条　水土生态保持设施的所有权人或者使用权人应当加强对水土生态保持设施的管理与维护，落实管护责任，保障其功能正常发挥。对自然生态景观与原生地貌，其所有权人、使用权人或者有关管理单位应当予以严格保护，防止破坏。

第二十一条　禁止在25度以上陡坡地开垦种植农作物。单位或者个人在25度以上陡坡地种植经济林，应当科学选择品种，合理确定规模，配套水土生态保持措施，确保不造成水土流失和生态破坏。

省、自治区、直辖市根据本行政区域的具体情况，可以规定小于25度的禁止开垦坡度和禁止开垦范围。禁止开垦的陡坡地的范围由当地县级人民政府划定并公告。

第二十二条　禁止毁林、毁草乱开乱垦。禁止在水土流失严重的地区或者植被破坏后难以恢复的地区铲草皮、挖树兜、采集发菜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等。

第二十三条　单位或者个人应当采用合理方式采伐林木，严格控制皆伐；对水源涵养林、水土生态保持林、防风固沙林等防护林只能进行抚育和更新性质的采伐；对采伐区和集材道应当采取防止水土流失和生态恢复的措施，并在采伐后及时进行更新造林。

单位或者个人在林区采伐林木的，采伐方案中应当有水土生态保持措施。采伐方案经林业主管部门批准后，由水土生态保持行政主管部门和林业主管部门监督实施。

第二十四条　单位或者个人对生产建设活动中排弃的砂、石、土以及矸石、尾矿、废渣、泥浆等应当综合利用；确需废弃的，应当堆放在水土生态保持方案确定的专门存放地，并采取相应的水土生态保持措施，不得在专门存放地以外的区域倾倒。

第二十五条　单位或者个人在5度以上坡地植树造林、抚育幼林、种植中药材等，应当采取水土生态保持措施。

单位或者个人在禁止开垦坡度以下、5度以上的荒坡地开垦种植农作物，必须具备水土生态保持条件并事先经县级人民政府水土生态保持行政主管部门批准。

第二十六条　生产建设项目选址、选线应当减少对生态景观的破坏和原生地貌的改变。对于在水土流失重点预防区和重点治理区应当提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制可能造成的水土流失和生态破坏。

第二十七条　在山区、丘陵区、风沙区以及容易发生水土流失和生态破坏的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土生态保持方案，报县级以上人民政府水土生态保持行政主管部门审批，并按照经批准的水土生态保持方案，采取水土流失预防和治理措施以及生态补救措施。没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件和资质的机构编制。

水土生态保持方案应当包括水土流失和生态破坏预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容。

水土生态保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土生态保持方案并报原审批部门批准。水土生态保持方案实施过程中，水土生态保持措施发生重大变更的，应当经原审批部门批准。

生产建设项目水土生态保持方案的编制和审批办法，由国务院水土生态保持行政主管部门制定。

第二十八条　依法应当编制水土生态保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土生态保持方案或者水土生态保持方案未经水土生态保持行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。

第二十九条　生产建设项目中的水土生态保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当同时验收水土生态保持设施；水土生态保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。

第三十条　县级以上人民政府水土生态保持行政主管部门或者流域管理机构应当对生产建设项目水土生态保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。

第四章　治 理

第三十一条　国家鼓励公民、法人和其他组织参与水土流失治理和生态保护与治理，并在资金、技术、税收等方面予以扶持。

第三十二条　国家加强江河源头区、饮用水水源区和水源涵养区生态保护和水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土生态保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。

第三十三条　单位或者个人开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失和生态破坏的，应当进行治理；不治理或者无力治理，以及治理后仍不能恢复原有水土生态保持功能的，治理责任人应当缴纳水土生态保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理及生态恢复与治理。水土生态保持补偿费的收取使用管理办法由国务院财政部门、国务院价格主管部门会同国务院水土生态保持行政主管部门制定。

生产建设项目在建设过程中和生产过程中发生的水土生态保持费用，按照国家统一的财务会计制度处理。

第三十四条　国家加强水土流失重点预防区和重点治理区的水土生态保持重点工程建设。

县级以上人民政府水土生态保持行政主管部门应当加强对水土生态保持重点工程的建设管理，建立和完善运行管护制度。

第三十五条　单位或者个人承包治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩水土流失治理和生态保护，应当按照谁承包治理谁受益的原则，与荒山、荒沟、荒丘、荒滩所有权人签订水土生态保持承包治理合同。

国家保护承包治理合同当事人的合法权益。在承包治理合同有效期内，承包者的继承人可以依照承包治理合同的约定继续承包。

在承包治理合同有效期内，承包治理所种植的林木及其果实归承包者所有，承包治理的土地由承包者使用，但不能改变土地用途。

第三十六条　在水力侵蚀地区，地方各级人民政府及其有关部门应当组织单位或者个人，以天然沟壑及其两侧山坡地形成的小流域为单元，采取工程措施、植物措施和保护性耕作措施，进行坡耕地和沟道水土流失综合治理。

在风力侵蚀地区，地方各级人民政府及其有关部门应当组织单位或者个人，采取植树种草、轮封轮牧、设置人工沙障和网格林带等措施，建立防风固沙防护体系，禁止破坏地表层等人为活动。

在崩塌、滑坡、泥石流等重力侵蚀地区，地方各级人民政府及其有关部门应当组织单位或者个人，首先做好水土生态保持规划，保护区域植被，禁止河道两岸兴修建筑物，在做好防止水力侵蚀的同时，在重力侵蚀地区采取监测、径流排导、削坡减载、支挡固坡、修建格栅坝等措施，建立监测、预报、预警体系。

第三十七条　在饮用水水源保护区，地方各级人民政府及其有关部门应当组织单位或者个人，采取预防保护、综合治理和自然修复措施，保护和建设植被过滤带，积极推广沼气，开展清洁小流域建设，禁止化肥和农药的使用，减少水土流失引起的面源污染，保护饮用水水源。

第三十八条　已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的单位或者个人，应当按照国家有关规定逐步退耕，植树种草；耕地短缺、退耕确有困难的，应当修建梯田或者采取生物绿篱等其他水土生态保持措施。

在禁止开垦坡度以下的坡耕地开垦种植的单位或者个人，应当根据不同情况，采取修建梯田、等高耕作、坡面水系整治、生物绿篱、蓄水保土耕作或者退耕等措施。

第三十九条　在生产建设活动中，单位或者个人对所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用，尽量做到土石方挖填平衡，减少地表扰动范围，对废弃的砂、石、土、渣、矸石、尾矿等存放地应当采取拦挡、坡面生态防护、防洪排导等水土生态保持措施；在生产建设活动期间和结束后，还应当在取土场和开挖面的裸露土地及时植树种草、恢复植被，对闭库的尾矿库进行复垦。

在干旱及缺水地区从事生产建设活动，应当采取防止风蚀措施，减少对地表和植被的扰动，设置降水蓄（渗）设施，充分利用降水资源。

第四十条　国家鼓励和支持在山区、丘陵区、风沙区以及容易发生水土流失的其他区域，采取下列有利于水土生态保持的措施：

（一）免耕、等高耕作、轮耕轮作、草田轮作、间作套种、秸秆还田等；

（二）封禁抚育、舍饲圈养、轮封轮牧；

（三）发展沼气、节柴灶，利用太阳能、风能和水能，以煤、电、气代柴等；

（四）天然雨水储蓄利用等；

（五）从生态脆弱或者敏感地区向外移民；

（六）其他有利于水土保持的措施。

第五章　监测和监督

第四十一条　县级以上人民政府应当加强对水土生态保持监测工作的领导，保障水土生态保持监测工作经费，发挥水土生态保持监测工作在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用。

国务院水土生态保持行政主管部门应当完善国家水土生态保持监测网络，对全国水土流失和生态现状进行动态监测。

第四十二条　对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目，生产建设单位应当加强对水土流失的监测，并将水土流失监测情况定期报当地水土生态保持行政主管部门；不具备监测条件和能力的，应当委托具备水土生态保持监测条件和资质的机构进行监测。

第四十三条　从事水土流失监测活动的单位应当遵守国家有关技术标准、规范和规程，保证监测质量。

第四十四条　国务院水土生态保持行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府水土生态保持行政主管部门应当根据水土生态保持监测情况，定期对下列事项进行公告：

（一）水土流失类型、面积、强度、分布状况和变化趋势；

（二）水土流失造成的危害；

（三）水土流失预防和治理情况；

（四）水、土、植被、人生态关系失调的状况、原因、规律及其对策。

第四十五条　县级以上人民政府水土生态保持行政主管部门负责对水土生态保持情况进行监督检查。流域管理机构在其管辖范围内可以行使国务院水土生态保持行政主管部门的监督检查职权。

县级以上人民政府水土生态保持行政主管部门和流域管理机构应当加强对执法人员的管理。执法人员依法实施监督检查，应当出示执法证件。

第四十六条　执法人员依法实施监督检查，有权采取下列措施：

（一）要求被检查单位或者个人提供有关文件、证照、资料；

（二）要求被检查单位或者个人就预防和治理水土流失的有关情况作出说明；

（三）进入现场进行调查、取证。

被检查单位或者个人拒不停止违法行为，造成严重水土流失和生态破坏的，报经水土生态保持行政主管部门批准，可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等。

第四十七条　被检查单位或者个人对执法人员依法实施的监督检查应当给予配合，如实报告情况，提供必要的资料。

任何单位和个人不得阻碍、干预执法人员依法执行公务。

第四十八条　地区之间发生水土流失纠纷应当协商解决；协商不成的，由共同的上一级人民政府裁决。

单位之间、个人之间、单位与个人之间发生水土流失纠纷由当事人协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以请求县级以上地方人民政府水土生态保持行政主管部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府水土生态保持行政主管部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。

第六章　法律责任

第四十九条　水土生态保持行政主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门，不依法作出行政许可决定或者办理批准文件的，发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第五十条　违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府水土生态保持行政主管部门责令停止违法行为，采取退耕、恢复植被等补救措施，按照开垦或者开发面积对个人处每平方米1元以上2元以下的罚款，对单位处每平方米2元以上5元以下的罚款：

（一）在禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物的；

（二）在禁止开垦或者开发的植被保护带内开垦、开发的。

第五十一条　违反本法规定，毁林、毁草乱开乱垦的，由县级以上人民政府林业主管部门、草原行政主管部门责令停止违法行为、采取补救措施，并依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》的有关规定进行处罚。

第五十二条　违反本法规定，在水土流失严重的地区或者植被破坏后难以恢复的地区铲草皮、挖树兜、采集发菜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等的，由县级以上人民政府水土生态保持行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，没收违法所得和违法财物，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处1万元以下的罚款。

在草原有前款规定违法行为的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，并依照《中华人民共和国草原法》的有关规定进行处罚。

第五十三条　在林区采伐林木不采取防止水土流失措施的，由县级以上人民政府水土生态保持行政主管部门、林业主管部门责令限期改正，采取补救措施；造成水土流失的，由水土生态保持行政主管部门按照造成水土流失的面积处每平方米2元以上5元以下的罚款。

第五十四条　违反本法规定，在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土以及矸石、尾矿、废渣、泥浆等的，由县级以上人民政府水土生态保持行政主管部门责令停止违法行为，限期清理，并按照倾倒数量处每立方米10元以上20元以下的罚款；逾期不清理的，由县级以上人民政府水土生态保持行政主管部门代为清理，所需费用由违法者负担。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》另有规定的，从其规定。

第五十五条　违反本法规定，未经批准在禁止开垦坡度以下、5度以上的荒坡地开垦种植农作物的，由县级人民政府水土生态保持行政主管部门责令停止违法行为，限期补办手续；逾期不补办的，按照开垦面积对个人处每平方米1元的罚款，对单位处每平方米2元以上5元以下的罚款。

第五十六条　违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府水土生态保持行政主管部门责令停止违法行为，限期补办手续；逾期不补办的，处5万元以上20万元以下的罚款；对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，可以处5万元以下的罚款：

（一）生产建设项目未编制水土生态保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的；

（二）生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未补充、修改水土生态保持方案或者补充、修改的水土生态保持方案未经原审批部门批准的；

（三）水土生态保持方案实施过程中，未经原审批部门批准，对水土生态保持措施作出重大变更的。

第五十七条　违反本法规定，水土生态保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的，由县级以上人民政府水土生态保持行政主管部门责令停止生产或者使用直至验收合格，并处5万元以上50万元以下的罚款。

第五十八条　违反本法规定，拒不缴纳水土生态保持补偿费的，由县级以上人民政府水土生态保持行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，自滞纳之日起按日加收滞纳部分0.5‰的滞纳金，可以处应缴水土生态保持补偿费3倍以下的罚款。

第五十九条　违反本法规定，阻碍水土生态保持行政主管部门执法人员依法实施监督检查，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六十条　违反本法规定，造成水土流失危害和生态破坏的，应当排除危害，恢复被破坏的生态，并赔偿受到损害的单位或者个人的损失。因不可抗力造成水土流失危害的，免予承担责任。

第七章　附 则

第六十一条　地方人民政府根据当地实际情况确定的负责水土生态保持工作的机构，行使本法规定的水土生态保持行政主管部门水土生态保持工作的职权。

第六十二条　本法自 年　月　日起施行。